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Beschlüsse: Staatsorganisation & Föderalismus

Föderalismusreform

Beschluss der ASJ-Bundeskonferenz vom 20. Mai 2006: F1

Die ASJ-Bundeskonferenz erkennt an, dass es der Föderalismus-Kommission von Bundestag und Bundesrat gelungen ist, ein umfassendes Gesetzeswerk zur Reform der Verhältnisse zwischen Bund und Ländern vorzulegen. Sie unterstützt aber den Bundesvorstand in seinen Bemühungen, die Föderalismus-Reform in einigen Bereichen deutlich nachzubessern und dann ihre Verabschiedung voranzutreiben.

Auch die ASJ Bundeskonferenz begrüßt die mit dem Reformpaket vorgelegte Neuordnung der Gesetzgebungskompetenzen sowie das Ziel einer Verringerung der Zustimmungsvorbehalte für den Bundesrat. Es besteht aber die Gefahr, dass über Art. 104a 20 IV GG neu quasi durch die Hintertür alle Gesetze zustimmungspflichtig werden, die für die Länder finanziell belastend sind: Dies wäre eine deutliche Ausweitung des Zustimmungsvorbehalts.

Strafvollzug, Notariat und Versammlungsrecht dürfen nicht in die Kompetenz der Länderfallen. Beim Recht der öffentlich Bediensteten sollte auch in Zukunft eine Regelung durch den Bund möglich sein, soweit dies zur Wahrung vergleichbarer Lebensverhältnisse und der Einheitlichkeit des Rechts erforderlich ist.

Im Einklang mit den wesentlichen Positionen anderer fachpolitischer Arbeitsgemeinschaften der SPD fordert die ASJ, dass die Bereiche Erziehung, Ausbildung und Wissenschaft nicht soweit in die Kompetenz der Länder fallen, dass sich ein Wettbewerb zulasten dieser Bereiche, auf Kosten der Schüler, Studierenden und Auszubildenden, aber auch zulasten der Lehrenden und Wissenschaftler ergibt. Vergleichbarkeit von Lerninhalten, Bewertungen und Abschlüssen sind unerlässlich für die gerade in Deutschland so wichtige Mobilität. Die Bundesrepublik darf sich nicht in Kleinstaaterei verzetteln und gegenüber anderen Staaten weiter zurückfallen. Schließlich sollte auch die Zuständigkeit für das Heimrecht beim Bund bleiben.

Die ASJ-Bundeskonferenz unterstützt das Positionspapier und den Entwurf des Bundesvorstandes zur Änderung der Reformgesetzes. Sollte die Gesetzgebungskompetenz für den Strafvollzug Versammlungsrecht, Notariat und Heimrecht auf die Länder übergehen, wird der ASJ Bundesvorstand beauftragt, die Bestrebungen für sozialdemokratisch geprägte Landesgesetze zu koordinieren.

Positionspapier zur Föderalismusreform des ASJ - Bundesvostands

Beschluss der ASJ-Bundeskonferenz vom 20. Mai 2006: F 2

1. Vorbemerkung

Die Modernisierung der Bundesstaatlichen Ordnung ist ein wichtiges Reformvorhaben der Großen Koalition.

Es kann und wird gerade jetzt unter der großen Koalition gelingen, substantielle Verbesserungen noch vor einer Verfassungsänderung in die jetzt vorliegende Föderalismusreform einzubringen. Die Föderalismusreform hat für Stärkung der Handlungs-und Entscheidungsfähigkeit des Bundes und der Länder unter Schaffung klarer, transparenter Verantwortungszusammenhänge und damit für die Zukunft der Demokratie in der Bundesrepublik hohe Bedeutung. Die Verfassung hat eine Grundentscheidung für den Föderalismus getroffen. Das kommt insbesondere in Art. 30 und Art. 70 GG zum Ausdruck. Ausgangspunkt für die Mütter und Väter des Grundgesetzes war die Eigenstaatlichkeit und Eigenverantwortlichkeit der Länder.

In den letzten Jahrzehnten ist dieser föderative Ansatz geschwächt worden. Der nur in Randbereichen vorhandenen Gesetzgebungskompetenz der Länder steht ein Übermaß an im Bundesrat zustimmungspflichtigen Gesetzen gegenüber. Entflechtung ist dringend notwendig. Eine Neuordnung des föderativen Systems darf nicht nur die Effizienz des Regierens im Auge haben: Sie muss eine Politik ermöglichen, die von den Bürgerinnen und Bürgern legitimiert ist, flexibel auf gesellschaftliche Erfordernisse reagieren kann und zur jeweils besten Lösung gesellschaftlicher Probleme beiträgt. Wesentliche Zielsetzungen einer Föderalismusreform muss neben Entflechtung und Subsidiarität Transparenz sein. In diesem Sinne begrüßt der ASJ-Bundesvorstand die vorgesehene Abschaffung der Rahmengesetzgebungskompetenz sowie die Neufassung des Art. 23 Abs. 6 (Beteiligung derLänder in der EU). Auch die Vorschläge zur Neuregelung der EU-Haftung hält der ASJBundesvorstand für notwendig und zielführend.

Ein wichtiger Baustein ist die verfassungsrechtliche Verankerung des Grundsatzes, dass den Gemeinden und Gemeindeverbänden keine Aufgaben durch Bundesgesetz übertragen werden dürfen. Dies stärkt den Grundsatz der kommunalen Selbstverwaltung, Art. 28 Abs. 2 GG. Allerdings fehlt hier die Regelung, wie mit bereits an Gemeinden/Gemeindeverbände übertragene Aufgaben verfahren werden soll.

Der ASJ-Bundesvorstand hat Zweifel, ob die Kommission Modernisierung der Bundesstaatlichen Ordnung ihre selbst gesteckten Ziele erreicht hat. Die Neuzuordnungen der Kompetenzen erscheinen nicht in jedem Falle notwendig, schlüssig und sinnvoll.

2. Gesamtbetrachtung der Reform der Gesetzgebungskompetenzen

Der ASJ-Bundesvorstand sieht keinen echten Fortschritt bei den Zustimmungserfordernissen der Länder in der Gesetzgebung.

2.1. Veränderte Formen von Gesetzgebungskompetenzen

Die Aufteilung der Gesetzgebungskompetenzen ist ein Herzstück jeder föderalen Verfassungsordnung. An der Reform der Gesetzgebungskompetenzen zeigt sich, inwieweit das politische Ziel einer Stärkung der Länder und ihrer gesetzgebenden Körperschaften erreicht worden ist. Dabei ist gleichzeitig zu berücksichtigen, dass Entscheidungsabläufe und Verantwortlichkeiten für die Bürgerinnen und Bürger transparenter als bisher werden.

Kernpunkte der aktuell vorgesehenen Reform der Gesetzgebungskompetenzen sind:

- Abschaffung der Rahmengesetzgebungskompetenz unter Ausdifferenzierung der

Inanspruchnahmevoraussetzungen der konkurrierenden Gesetzgebung,

- Neuordnung des Katalogs der konkurrierenden Gesetzgebung,

- Reduzierung des Anwendungsbereichs der Erforderlichkeitsklausel

- Einführung einer Abweichungsgesetzgebung für ausgewählte Sachbereiche.

Die vorgesehenen Änderungen enthalten Elemente sowohl einer Stärkung der Kompetenzen des Bundes zu Lasten der Länder und der Länder zu Lasten des Bundes. Sie weisen deutliche Züge eines politischen Kompromisses auf und müssen schon deswegen hinter den jeweils hochgesteckten, wenn auch unterschiedlichen Erwartungen zurückbleiben.

Bei der Neuordnung der Kompetenzen wurde das Transparenzziel jedoch nicht erreicht:Die bisherige Intransparenz bei der Rahmengesetzgebung wird ersetzt durch die Abweichungsbefugnis und die Ausdifferenzierung der Inanspruchnahmevoraussetzungen der konkurrierenden Gesetzgebung. Soweit die Gesetzgebungskompetenz der Länder substantiell gestärkt wird, ergeben sich teils erhebliche Bedenken in Bezug auf den fachpolitischen Nutzen.

2.1.1. Abschaffung der Rahmengesetzgebungskompetenz

Die Abschaffung der Rahmengesetzgebungskompetenz bedeutet einen echten Fortschritt. Dies gilt insbesondere für die Materien, die wie das Wasserhaushaltsrecht in nicht unerheblichem Umfange von Gemeinschaftsrecht geprägt werden und in denen die Hauptlast der (frist- und sachgerechten) Umsetzung in nationales Recht bei den Ländern liegt.

Eine klare Zuordnung der Kompetenzbereiche hätte hier die Chance eröffnet, die Verantwortungsbereiche für verschiedene Politikbereiche klarer zu strukturieren, ohne im Interesse einer sozial und ökologisch gerechten Gestaltung gesellschaftlicher Wirklichkeit die Sachgesetzlichkeiten und Regulierungsnotwendigkeiten in einzelnen Politikfeldern aus dem Blick zu verlieren. Dies ist nur mit Abstrichen gelungen.

Die bislang der Rahmengesetzgebung des Bundes zugeordneten Materien fallen nicht durchweg in die Gesetzgebungskompetenz der Länder, sondern in nicht unerheblichem Umfange in eine umgestaltete konkurrierende Gesetzgebungskompetenz bzw. die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes.

2.1.2. Undurchsichtiges Wirrwarr von Gesetzgebungskompetenzen

Die bislang einheitlichen Inanspruchnahmevorausetzungen der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes werden durch ein ausdifferenziertes, wenig transparenzfördernde System ersetzt, in dem

- teils auf die erst durch die Verfassungsreform 1994 zu Gunsten der Länder verschärfte “Erforderlichkeit” verzichtet werden kann,

- teils an ihr festgehalten wird und

- teils den Länderparlamenten unter Aufhebung des Vorrangs von Bundesrecht der nicht rückholbare “Zugriff” auf Regelungsbereiche durch die Kompetenz eröffnet wird, abweichende Regelungen treffen zu dürfen.

Für die Regelung der Staatshaftung (Nr. 25) ist es bei der ausdrücklich hervorgehobenen Zustimmung des Bundesrates geblieben (Art 74 Abs. 2 GG), die aus die Regelungen zum Status- und Beamtenrecht erweitert worden ist.

2.1.3. Das Erforderlichkeitskriterium

Der Verzicht auf die “Erforderlichkeit” bundesgesetzlicher Regelung bei einigen Kompetenzmaterien reagiert auf die neuere Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, welche den verfassungsändernden Gesetzgeber des Jahres 1994 ernst genommen und im Interesse der gewollten Beschränkung des Bundes bei der Inanspruchnahme der konkurrierenden Gesetzgebung eine intensivere Prüfung vorgenommen hatte, und korrigiert sie für verschiedenen Materien durch Verzicht auf das Erfordernis.

Kehrseite dieses Lösungsansatzes ist, dass sich bei den weiterhin dem Erforderlichkeitskriterium unterfallenden, für die Gestaltung einer sozial gerechten Rechtsordnung durchaus wichtigen Materien (z.B. dem Fürsorge- und Wirtschaftsrecht) das Problem verschärft, unter welchen tatsächlichen Voraussetzungen die konkurrierende Gesetzgebung durch den Bund in Anspruch genommen werden kann.

2.1.4. Die Abweichungsgesetzgebung

Neuland wird mit der Öffnung von Bundesrecht für den landesgesetzgeberischen Zugriff durch die Befugnis betreten, in den in Art. 72 Abs. 3 GG [neu] genannten Sachbereichen, die überwiegend solche der bisherigen Rahmengesetzgebung des Bundes sind, abweichende Regelungen zu schaffen.

Diese Form der “Flexibilisierung” der Kompetenzabgrenzung ist wegen der (sachlichen und politischen) Schwierigkeiten der Verlagerung ganzer Kompetenzmaterien im Ansatz zu begrüßen. Funktional Gleichwertiges hat der AsJ-Bundesvorstand7 bereits im Februar 2004 in mit der Anregung vorgeschlagen, eine Auffanggesetzgebung mit sektoralem Zugriffsrecht einzuführen. Systematisch konsequent ist, diese Regelungsbereich von der “Erforderlichkeit” bundesgesetzlicher Regelung freizustellen.

Die nunmehr vorgesehene Ausgestaltung der Abweichungsgesetzgebung der Länder lässt indes erhebliche Anwendungsprobleme erwarten. Zudem ist zu befürchten, dass es in vielen Bereichen zu Intransparenz kommt:

- Die Länder können sich auf punktuell abweichende Regelungen beschränken und stehen nicht in der Verantwortung, das Bundesgesetz insgesamt zu ersetzen.

- Der Bund erhält keine, an qualifizierte Voraussetzungen zu bindende Rückholbefugnis für den Fall, dass eine wirksame Umsetzung vonGemeinschaftsrecht oder Belange der Rechts- oder Wirtschaftseinheit bzw. der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse dies gebieten.

- Der bloße Anwendungsvorrang des abweichenden Landesrechts lässt neuartige Geltungs- und Normkonflikte erwarten. Dies wird durch die Möglichkeit eröffnet, dass novelliertes, regelmäßig erst nach einer 6-Monats-Frist in Kraft tretendes Bundesrecht abweichendes Landesrecht nach der lex-posterior-Regel das abweichendes Landesrecht verdrängt,.

- Die aus der Rahmengesetzgebung bekannten Schwierigkeiten der Bestimmung der jeweiligen “Grundsätze” werden sich bei der für bundeseinheitliche, gemeinschafts-rechtskonforme Naturschutzstandards wichtigen Frage der Bestimmung der von der Abweichungsbefugnis ausgenommenen “Grundsätze des Naturschutzes” wiederholen. Der Begleittext zu dieser Regelung schafft durch den Ausschluss bestimmter Regelungen, die im Ansatz (nicht im Detail) durchausgrundsätzlicher Regelung zugänglich sind, eher Unklarheit und findet im vorgesehenen Verfassungstext keinen Niederschlag.

- Die zum Verfahrensrecht gefundene politische Verständigung, dass die Neuordnung der Kompetenzordnung einem bundeseinheitlichen Umweltgesetzbuch nicht entgegenstehen soll, spiegelt sich in nicht in den Kompetenzumschreibungen nicht klar wieder.

2.2. Auswirkungen der Reform auf die Gesetzgebungskompetenzen von Bund und Ländern

Bei der Neuzuordnung von Kompetenzmaterien ist kein systematischer “roter Faden” der Neugestaltung zu erkennen, indes im Rahmen einer schwierigen, komplexen Kompromissbildung bei realpolitischer Betrachtung auch nicht zu verlangen.

Schwerer wiegt, dass bei der Zuordnung der Belang einer abstrakten Entflechtung und Kompetenzverlagerung zumindest partiell zu Lasten einer konkret-fachspezifischen Betrachtungsweise durchgeschlagen hat., Letztere fragt politikfeldbezogen nach dem erreichbaren Politikgestaltungsnutzen,, betont (mehr oder minder weitreichende) Wechselwirkungen zwischen Politikinhalten und Kompetenzverteilung und gewichtet in der Abwägung die Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse stärker als die Chance föderaler Vielfalt.

(...)

Konzentration von Sicherheitsaufgaben beim Bund

Beschluss der ASJ Bundeskonferenz vom 20.06.2004 zu Initiativantrag I 1:

Die ASJ lehnt die Pläne auf Konzentration von Sicherheitsaufgaben beim Bund auch unter weitgehender Übertragung von Kompetenzen von den Ländern auf den Bund ab. Angesagt ist vielmehr eine Stärkung der Länder und ein Zurückdrängen des Bundesratseinflusses.

Begründung:

Eine Konzentration von Sicherheitsaufgaben beim Bund würde die Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung konterkarieren. Die Zentralisierungspläne sind aber auch in der Sache falsch.

Bei Stärkung von Bundesverfassungsschutz und Bundeskriminalamt wird die notwendige Balance zwischen Freiheit und Sicherheit dann auch durch organisatorische Maßnahmen weiter gefährdet, nachdem etwa die im Sicherheitspaket II ursprünglich geforderte „Initiativermittlungskompetenz“ des Bundeskriminalamts aus rechtlichen Gründen abgewandt werden konnte. Auch muss das geschichtlich wohlbegründete und rechtstaatlich geforderte Trennungsgebot von Polizei und Geheimdiensten aufrecht erhalten bleiben.

Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung

Beschluss der ASJ-Bundeskonferenz vom 20.April 2004 zu Antrag Ö 1:

Die ASJ Bundeskonferenz unterstützt die Reformbemühungen zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung und fordert die Bundesregierung und die SPD Bundestagsfraktion auf, folgende Vorschläge der ASJ in den Diskussionsprozess einzubringen und umzusetzen:

I. Hauptziele einer Modernisierung der Bundesstaatlichen Ordnung

Hauptziele einer Modernisierung der Bundesstaatlichen Ordnung müssen sein:

- Transparenz und politische Verantwortlichkeit durch klarere Aufgabenzuweisungen

- Stärkung der Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit von Bund und Ländern

- Stärkung der autonomen Gestaltungsmacht und Innovationskraft der Länder

- rationalere Zuweisung der Ausgabenverantwortung und der Sicherung einer aufgabengerechten Finanzausstattung von Bund und Ländern

- Stärkung der „Europatauglichkeit“ des Grundgesetzes.

- insb. politikfeldbezogenen Lösung gesellschaftlicher Probleme.

Zu den gesetzten Eckpunkten der Reform gehört die bestehende territoriale Gliederung des Bundes in Länder unterschiedlicher Größe, Bevölkerung, Wirtschaftskraft und politisch-administrativer Handlungskraft und damit auch unterschiedlicher Wettbewerbs- und Innovationsfähigkeit.

II. Gesetzgebungszuständigkeiten

1. Eine abschließende Aufteilung der bestehenden Gesetzgebungskompetenzen unter Aufgabe der konkurrierenden Gesetzgebung, der Rahmengesetzgebung und der Grundsatzgesetzgebung nach dem Vorbild eines Trennsystems entweder auf den Bund oder die Länder ist abzulehnen.

2. Der Typus der konkurrierenden Gesetzgebung hat sich als Grundtypus einer flexiblen Kompetenzverteilung grundsätzlich bewährt. Reformbedarf besteht hier im Hinblick auf die extensive Wahrnehmung durch den Bundesgesetzgeber mit der Folge, dass für die Ländern die Gesetzgebung gesperrt ist.

2.1. Einzuführen ist ein gestufter verfahrensrechtlicher „Frühwarnmechnismus“ zugunsten der Länderparlamente im Vorfeld eines Gesetzesbeschlusses des Bundestages, der dem „Subsidiaritätsprotokoll“ im Gemeinschaftsrecht nachgebildet ist

2.2. Die Anwendungsvoraussetzungen der Art. 72 Abs. 3, 125a Abs. 2 GG sind deutlich zu erleichtern.

4. Ein generelles, von einzelnen Kompetenzmaterien unabhängiges Zugriffsrecht der Länder auf bundesgesetzliche Regelungen im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung ist nur auf den ersten Blick ein sinnvoller Beitrag zur Wiederbelegung der Autonomie im Bundesstaat sowie zur Schaffung von mehr Flexibilität. Im Ergebnis ist es abzulehnen.

5. Einem generellen Zugriffsrecht der Länder auf die Bundesgesetzgebung vorzuziehen ist – als ergänzende second-best-zweitbeste Lösung gegenüber der vorrangig anzustrebenden klaren Zuordnung ausschließlicher Kompetenzen - eine auf enumerativ aufzuzählende Kompetenzmaterien zu beschränkende „Auffanggesetzgebung mit sektoralem Zugriffsrecht“.

5. Die Rahmengesetzgebung des Bundes ist bei Einführung einer (konkurrierenden) Auffanggesetzgebung des Bundes mit sektoralem Zugriffsrecht der Länder verzichtbar. Die derzeit von der Rahmengesetzgebung erfassten Materien

sind (mit Ausnahme der Teilbereich, die für die länderübergreifende Koordinierung unerlässlich sind) in die neu geschaffene Auffanggesetzgebung mit Zugriffsrecht bzw. in die Ländergesetzgebung zu überführen.

III. Gesetzgebungsverfahren

1. Die hohe Zahl der zustimmungsbedürftigen Bundesgesetze ist zu reduzieren.

2. Im Bereich der an Art. 84 Abs. 1, Art. 85 Abs. 1 GG anknüpfenden Zustimmungsbedürftigkeit ist die sog. Einheitsthese des BVerfG durch verfassungsgesetzliche Textänderung zu korrigieren, die Zustimmungsbedürftigkeit auf die konkret zustimmungsbedürftigen Regelungen zu beschränken und dies auch auf Änderungsgesetze zu erstrecken.

3. Bei den bestehenden Zustimmungserfordernissen im Bereich der Finanzverfassung (insb. Art. 104a Abs. 3, Art. 105 Abs. 3, Art. 106 GG) besteht kein als solcher anzuerkennender Veränderungsbedarf. Zu suchen ist nach anderweitigen „Anreizmechanismen“, welche den Bund von zu Lasten der Länder (einschließlich der Kommunen) kostenträchtiger Gesetzgebung abhalten.

4. Die Zustimmungsbedürftigkeit von Rechtsverordnungen (Art. 80 Abs. 2 GG) sowie

die bei Allgemeinen Verwaltungsvorschriften (Art. 84 Abs. 2, Art. 85 Abs. 2 GG) ist nach denselben Grundsätzen zu organisieren wie die Zustimmungsbedürftigkeit bei Bundesgesetzen.

5. Das Abstimmungsverfahren im Bundesrat ist zu reformieren.

5.1. Zur Stärkung der Entscheidungsfähigkeit des Bundesrates ist für die Mehrheitsbildung zum Prinzip der einfachen Mehrheit der gültig abgegebenen Stimmen überzugehen.

5.2. Die Pflicht zur einheitlichen Stimmabgabe ist beizubehalten und um Vorkehrungen zur Sicherung einer gültigen Stimmabgabe zu ergänzen.

5.3. Den Ländern ist bundesverfassungsrechtlich die Möglichkeit zu eröffnen, das Abstimmungsverhalten der Landesregierung im Bundesrat bei der Abstimmung über Bundesgesetze zu binden.

6. Eine strukturelle Veränderung der Zusammensetzung des Bundesrates unter Übergang zum Senatsmodell ist im Ergebnis nicht zu befürworten.

7. Die Regelungen zum Vermittlungsausschuss und –verfahren sind mit dem Ziel auf die Agenda der Bundesstaatskommission zu setzen, mehr Transparenz durch eine klarere Umgrenzung der Verhandlungsmasse im Vermittlungsausschuss und eine Begründungspflicht zu schaffen.

Begründung:

siehe: Diskussionspapier zur Föderalismusreform: Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung; Teil I: Bereich „Gesetzgebungskompetenzen und Mitwirkungsrechte“ (ohne Europa) vom 24.02.2004 (Berlit/Draheim)

Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung